La juge Charbonneau est arrivée. La séance est ouverte.
M. Lafrance explique son parcours professionnel de 35
ans au sein du gouvernement du Québec. Il a été secrétaire associé aux marchés publics au secrétariat du Conseil du Trésor pendant 12 ans, soit jusqu'à sa retraite, en 2008.
M. Lafrance a toujours été de près ou de loin à l'administration, la gestion, l'attribution, des contrats du gouvernement du Québec. « Je crois connaître le domaine relativement bien », dit-il.
Me Lussier dit que M. Lafrance a été convoqué pour expliquer l'histoire des règles d'octroi au gouvernement. Son rappel, avec présentation PowerPoint (cote 1P-2), remontera aux années 60.
Quatre thèmes seront abordés : l'historique de l'encadrement des marchés publics, l'importance relative de chacun des réseau, évolution de la réglementation de 96 à aujourd'hui (pour couvrir le mandat de la commission) et impressions sur la situation actuelle.
« Les problèmes de supplément des années 60 existent encore aujourd'hui », note M. Lafrance. « Des problèmes de collusion, il y en a à travers le monde. »
Retour aux années 60 : l'Union nationale crée une commission d'enquête sur les méthodes d'achats au gouvernement. Le rapport du juge Salvas est déposé en 1963. Le rapport constate qu'il y a beaucoup de « manipulation d'argent. Des tiers reçoivent des bénéfices ». Les tiers en question n'avaient pas de liens directs avec les contrats, mais avaient des liens avec l'Union nationale.
Me Lussier explique qu'un entrepreneur à l'époque s'était fait dire: si tu veux un contrat, ajoute 15 % et on te dira à qui envoyer l'argent.
Le mandat de la commission Salvas évoquait un système « immoral et scandaleux » qui avait cours à l'époque. À l'époque, il n'y avait pas de « comptabilité rigoureuse ».
En 1971, le gouvernement libéral a modifié les règles pour les contrats accordés aux entrepreneurs en construction. Exige une soumission publique pour tout contrat de plus de 25 000 $.
Les règles pour les autres contrats du gouvernement ont aussi été modifiées, notamment pour les contrats de services (architectes, ingénieurs, déneigement, etc.). « Engager un architecte était un geste discrétionnaire ». C'était des « nominations gouvernementales ».
À l'arrivée du PQ au pouvoir, le gouvernement forme différents comités pour étudier la situation, parce « qu'il y avait des choix arbitraires ». Ces comités, relevant du Conseil du Trésor, ont produit des rapports qui ont entraîné la création de règlements en 78 et 79. Un sur les contrats de service du gouvernement, un autre sur les contrats de construction.
Le gouvernement Lévesque a créé en 1978 le fichier Rosalie, qui recense les fournisseurs qui répondent aux critères du gouvernement pour soumissionner.
Les entreprises pouvaient s'inscrire aux niveaux 1, 2 ou 3. Le premier était pour les petits contrats, jusqu'à 50 000 $; le troisième était pour les contrats de 100 000 à 200 000 $.
Avant cette époque, j'étais surpris de réaliser comment on obtenait les noms, explique M. Lafrance. On envoyait une demande au cabinet, on recevait un nom, parfois deux ou trois, pour les services auxiliaires. « On se demandait même si les trois entreprises existaient réellement ». Souvent, il n'y avait qu'un seul soumissionnaire pour un contrat, mais on se demandait pourquoi deux autres fournisseurs connus ne soumissionnaient pas. Après Rosalie, on a vu apparaître de nouveaux de fournisseurs.
Le fichier Rosalie, placé sous la responsabilité du ministère des Travaux publics, n'existe plus depuis 2008. Ses principes étaient : la rotation des fournisseurs, l'équité, la transparence, la juste concurrence, régionalisation et évaluation des entreprises.
Sur la juste concurrence: on demandant aux entreprises de choisir l'un des trois niveaux de contrat, il y avait une concurrence plus adéquate. Il y avait des listes de fournisseurs par niveau, par spécialité. Si un ministère faisait une demande, on fournissait des noms. Le système était programmé pour une rotation des fournisseurs. On pouvait donc fournir cinq noms par exemple, qui recevaient une invitation à soumissionner.
Ce système s'appliquait pour les ministères et les autres organismes gouvernementaux. Cela n'incluait pas société d'État et les municipalités par contre. Ces autres réseaux n'étaient encadrés par aucun règlement.
Rosalie recensait 650 spécialités au départ, mais ce nombre a graduellement diminué jusqu'en 2008. À la fin, il n'y avait plus de spécialités.
Les entrepreneurs voulant s'inscrire à Rosalie devaient respecter certains critères. Exemple : pour s'inscrire au premier niveau, il fallait un architecte d'une expérience X. Pour s'inscrire pour des contrats à Rimouski, il fallait y avoir une place d'affaire, etc. C'était des critères objectifs, pas qualitatifs.
Les entreprises invitées à soumissionner mais qui ne le faisaient pas étaient « sorties » du fichier, précise M. Lafrance.
Autre étape importante dans l'évolution du système : la création de groupes de travail présidés par Louis Bernard, à l'époque secrétaire du Conseil exécutif, en 1989. Il a fait des recommandations « importantes et encore d'actualité ». C'est la « 2e grande étape de changement » dans l'histoire de l'octroi des contrats. M. Lafrance a participé à certains de ces groupes de travail.
Le groupe de travail de Louis Bernard avait été créé parce que le ministère des Approvisionnements et Services avait été créé, et certains de ses mandats entraient en conflit avec des prérogatives du Conseil du Trésor. « Il y avait des lacunes sur les processus d'octroi de contrats publics. » Le rapport est déposé en preuve (cote 1P-4).
Le groupe de travail de Louis Bernard a aussi été créé en raison d'un manque d'homogénéité dans les règles d'octroi de contrats. Le réseau scolaire et les municipalités par exemple créaient leurs propres règles.
Le rapport recommandait de créer une réglementation gouvernementale s'appliquant automatiquement à tous les organismes du gouvernement. Hydro-Québec n'y était cependant pas assujetti.
Pour les contrats de construction, le rapport concluait que les « suppléments » créaient un problème, ce qui est « encore d'actualité », dit Me Lussier. On rapportait notamment des dépassements de coûts pour la construction des routes. « C'est ce qu'on appelle Back to the Future », souligne Me Lussier.
Le rapport Bernard, indique M. Lafrance, expliquait les différentes raisons pour ces dépassements de coûts (mauvaise gestion, mauvaise évaluation des coûts, etc.). Le groupe de travail recommandait de resserrer le processus d'évaluation préliminaire des coûts, d'introduire de meilleurs mécanismes de contrôle concernant les suppléments. Il fallait éviter que les personnes accordant le contrat soient les mêmes qui autorisaient les suppléments. Les ministères devaient s'assurer d'éviter les conflits d'intérêts avec les firmes chargées de la surveillance des travaux.
Le rapport Bernard touchait les contrats des ministères et organismes gouvernementaux, du réseau de l'éducation et du réseau de la santé. Il recommandait d'en exclure les municipalités, parce qu'il s'agissait d'un autre ordre de gouvernement.
Le rapport recommandait que les suppléments excédant 10 % du contrat ne puissent être autorisés que par les hautes directions d'un ministère, et que le Conseil du Trésor mette en place une équipe de vérificateurs internes pour s'assurer que la recommandation était suivie. Cette recommandation était « très à-propos », dit M. Lafrance, mais elle n'a pas été retenue. En septembre 2011, elle a cependant été incluse dans la Loi sur les contrats des organismes publics.
D'autres recommandations du rapport Bernard ont été appliquées d'emblée. Il y a eu en 1993 un « règlement cadre sur les conditions des contrats des ministères et des organismes publics », qui a été en vigueur jusqu'en 2000 (cote 1P-5), et différents ministères ont aussi adopté des règlements. Il y a aussi eu un règlement sur les contrats de construction (cote 1P-6), un règlement sur les contrats de services des ministères et organismes publics (1P-7) et la création d'un Répertoire des spécialités pour la sélection de fournisseurs, qui a fonctionné jusqu'en 2008.
Le rapport Bernard était la première étape « concrète et solide » depuis la création du fichier Rosalie en 1978. C'est la base du système actuel.
Après le rapport Bernard, en avril 94, il y a eu différents accords sur la libéralisation des marchés publics. Un accord touchant toutes les provinces a été conclu en 1995. Le but était de faciliter aux entreprises d'un territoire donné l'accès aux contrats sur un autre territoire. Plusieurs entreprises se plaignaient qu'elles ne pouvaient soumissionner pour des contrats à exécuter aux frontières provinciales.
L'accord de commerce interprovincial (ACI), conclu entre les 10 provinces, déterminait les seuils au-dessus desquels les contrats devaient être ouverts d'un océan à l'autre. L'accord excluait Hydro-Québec (sinon pour des lignes de distribution, et uniquement avec l'Ontario, en vertu d'une lettre d'entente entre Québec et Queen's Park). Ces accords sont toujours en vigueur aujourd'hui.
La signature de l'ACI a modifié la façon dont on a utilisé le fichier Rosalie, parce que les seuils prévus par l'ACI et le fichier n'étaient pas les mêmes. Le fichier a été beaucoup moins utilisé par la suite.
Un système électronique d'appels d'offres a commencé à être utilisé en 1995, et est toujours en vigueur aujourd'hui. Il est géré par CGI. Avec ce système, un appel d'offres du Québec est reçu par les firmes albertaines, et un contrat de l'Alberta peut être consulté par une firme québécoise.
Fonctionnement du système : une commission scolaire par exemple consigne les données du contrat dans le système. Le système rend les données disponibles le lendemain matin. Des entreprises peuvent configurer le système pour recevoir les appels d'offres qui touchent leur spécialité, ou une région particulière. Elles peuvent ainsi voir d'un seul coup tout ce qui les intéresse, puis soumettre une proposition. Les résultats, qui permettent notamment d'évaluer les suppléments, ne sont cependant publiés que depuis 2008.
La séance est levée pour 15 minutes.
En 2000, le gouvernement a adopté un règlement regroupant les règlements de 1993, pour qu'il n'y en ait qu'un seul encadrant les contrats d'approvisionnement, de construction, et de services des ministères et organismes. Ça visait surtout à consolider les règlements déjà en vigueur, et ça visait à harmoniser les règles anciennes avec celles de l'ACI.
L'intention était de simplifier le tout, dit M. Lafrance, mais on s'est vite aperçu que l'ensemble des intervenants n'étaient pas satisfaits. Parce que les gens qui travaillent en approvisionnement et en construction ne fonctionnent pas de la même manière, alors ça a compliqué la vie de ces gens-là. Le règlement a donc été modifié en 2006.
Avec la refonte de 2000, on est passé de 387 catégories de spécialités dans le système électronique d'appel d'offres à 26, dont 23 en services professionnels, tous liés au domaine de la construction.
En 2006, le gouvernement a adopté la Loi sur les contrats des organismes publics. Son origine remonte à l'époque où Jacques Léonard, à l'époque président du Conseil du Trésor, voulait assujettir à un même encadrement les trois réseaux (santé, éducation, organismes gouvernementaux). Les municipalités demeuraient exclues. S'en est suivie une grande période de consultation, dans le cadre de laquelle on a notamment étudié un rapport de l'ONU sur ce que devrait être un marché public. On a aussi regardé ce qui s'est fait ailleurs dans le monde.
De 1998 à 2004, on a travaillé sur un projet de loi sur l'encadrement des marchés publics. En 2004, un plan de modernisation présenté à l'Assemblée nationale prévoyait le dépôt du projet de loi. Ce fut long, parce qu'assujettir tous ces réseaux à un même encadrement, c'était difficile, dit M. Lafrance.
On voulait une loi très simple, assortie de règlements faciles à modifier. Ce qui a été difficile, ce fut de s'assurer de l'adhésion de tous à la démarche. Les universités par exemple étaient mécontentes.
